Administratīvās tiesības Latvijā

            Manuprāt administratīvo tiesību attīstības gaita Latvijā ir bijusi interesanta, un tai pašā laikā nav harmoniskas sakārtotības pat vēl šodien, šī gadsimta 90ajos gados.

Vēsturiski administratīvo tiesību attīstības ceļš mūsu gadsimta sākumā, manuprāt, ir sadalījies 2 posmos – pirmais posms kurā darbojas Krievijas laikā izdotie likumi (līdz 1918g.) un pēc tam jau Latvijas laika sistēma, kad tika nodibināta Latvijas republika, un kurā jūtama lielāka Eiropas ietekme; un dziļāka un zinātniska pieeja administratīvajām tiesībām š.gs. 30ajos gados.

Šajā Krievijas valdīšanas laikā “Latvijas provincē” ir redzams “(…)liels raibums. Šai laikā atrodam apm. piecējādus pašvaldību veidus: 1. pagastu pašvaldība, 2. draudžu pašvaldība (tikai Vidzemē),3. pilsētu pašvaldību, 4. muižnieku kārtas pašvaldību (guberņas muižnieku landtāgs), 5. zemstu pašvaldība Latgalē.” 1 Pagastu pašvaldības likums tika pieņemts 1866. gadā – un pagastu pašvaldība dibinājās uz šī 1866 gada “Landgemeindeord nung” , kas pamatojās uz trim principiem: “ kārtu princips” (1) (ne visi ļaudis, kas dzīvoja pagasta robežās, piederēja pie pagasta); zemju princips (pie pagasta teritorijas pieder vienīgi zemnieku zemes, muižas zeme bija izņemta no pagasta teritorijas); pierakstīšanās princips (zemnieki kārtas ļaudis piederēja pie tā vai cita pagasta, nevis pēc viņu domicila, bet pēc pierakstīšanās). Pagastu pašvaldības galvenie orgāni bija: 1. vietnieku pulks – lēmējs orgāns, kas ievēl pagasta valdi, 2. pagasta valde – izpildu orgāns, kas sastāvēja no priekšniekiem un pagasta vecākā un 3. pagasta sapulce, kas bija pamatorgāns, un sastāvēja no 2 grupām – visi saimnieki un rentnieki, kas piedalījās personīgi un katri 10 bezzemnieki sūtīja 1 savu pārstāvi. Interesanti, ka pastāvēja arī tā saucamie “desmitnieki” - kārtības uzturētāji. Protams, nav pārsteidzoši, ka lietu, kas ietilpa pagasta pašvaldībā nebija daudz – tomēr dažas tika tajā laikā uzskatītas par “ļoti svarīgas, piem. skolu lietas” (1) Tuvākais uzraugs pār pagasta pašvaldību bija muižas īpašnieks, policejiskas tiesības tika nodotas muižas skrīverim vai mežsargam. Vēlāk tika ieviesti zemnieku lietu komisāri, kuri “laiku pa laikam izsauca pie sevis pagasta vecākos, apmēram uz 20 pagastiem bija viens uzraugs” (1) Vidzemē bija mazliet savādāka situācija – jo tur darbojās tā sauktā “draudžu pašvaldība” (1) Draudzes bija diezgan lielas un muižas no pašvaldībām nav atdalītas. “Pirmais draudžu pašvaldības orgāns ir draudžu konvents – lēmējorgāns, un sastāvēja no apm. 10-16 personām. Konvents ir tiesīgs ievēlēt vienpersonīgu izpildorgānu – draudžu priekšnieku, kas parasti bija kādas muižas īpašnieks. Mani pārsteidz fakts, ka līdzekļus draudzes ieguva no maksājumiem pēc zemes lieluma un “tie bija uzlikti vienmērīgi kā zemniekiem tā muižniekiem” 1

Runājot par pilsētām, Latvijā darbojās “krievu likums” līdz pat 1931.g. sākumam. “1877. g. Baltijas guberņās tiek ieviests krievu 1870g. pilsētu pašvaldības likums (izdots Aleksandra II laikā, diezgan liberāls)” (1) Šajā laikā valsts administratīvajiem orgāniem bija uzraudzības tiesības pār pilsētu pašvaldību tikai no likumības nodokļa. Bija vēlētas domes un pilsētas valdes. Tomēr 1892.g. pilsētu pašvaldības tiesības sašaurina, “dodot gubernatoram lielas kontroles tiesības ne tikai attiecībā uz likumību, bet arī uz lietderību”. (1) Jāpiebilst, ka šie ierobežojumi tika atcelti tikai 1917g. Svarīgi būtu piebilst, ka arī vēlēšanu tiesības bija ierobežotas ar lielu cenzu – tās bija piešķirtas šaurai pilsoņu grupai. Pilsētu pārvaldīja vēlēta dome ar savu priekšsēdētāju un no domes ievēlētā pilsētas valde, kas sastādīja izpildu komisiju.

Muižniecības pašvaldības orgāns bija muižniecības landtāgs, “kāds bija katrā guberņā: Kurzemē, Vidzemē, Igaunijā un Sāmu salā” (1) Diezgan smieklīgi skan kompetences punkti (pamatojas uz 1845.g. likumu) “par muižnieku kārtas lietām un par visu to, kas attiecas uz visas zemes labklājību”, (1) no otras puses tas norāda, ka viņi bija tiesīgi lemt arī par zemnieku lietām, jo uzskatāmi par augstāko guberņas orgānu.

Tālākais administratīvā likuma attīstības posms pāriet jau minētajā otrajā fāzē, kā Dišlers raksta “Latvijas tagadējā administratīvā iekārta. Latvijas valdība valsts pirmajos gados pirmo vērību piegrieza pagastu pašvaldībai, turpretim pilsētu pašvaldība tās uzmanību saistīja mazāk, jo pastāvēja jau labs agrākās Krievijas likums no 1870.g. ar 1917.g. grozījumiem.” (1) Skaidri saprotams, ka pagastu pašvaldība vairs nevarēja pastāvēt iepriekšējā veidā, jo kārtas vairs nepastāv. Tāpēc jau “1919.g. izdeva pagaidu noteikumus par pagastu pašvaldību” (1) Uz tiem pamatojas vēlāk pieņemtais 1922. g. likums par pagastu pašvaldību. Jau no paša sākums pastāv “trīsorgānu sistēma: 1. padome – lēmējs orgāns, 2. valde – izpildu orgāns un 3. revīzijas komisija – kontroles orgāns.” 1 Protams pamatojoties uz 1922.g. likumu, pagasta padome ir demokrātiski vēlēts orgāns uz “vispārēju, vienlīdzīgu un proporcionālu vēlēšanu pamata” (1) Padomes darbība norit sēdēs, tā lemj par visām svarīgākajām lietām. Salīdzinot Latvijas pagastus ar Rietumeiropas valstīm, redzams, ka pagasti ir bijis liels spēks, un “spēcīgas pašvaldības vienības” (1) Vēlāk Latvijas administratīvā sistēma jau tiek raksturota kā “Latvijas Ministru kabinets ir augstākais centrālais administratīvais orgāns. Viens no tā pirmajiem uzdevumiem  ir saskaņot atsevišķu resoru darbību vienā kopējā valsts darbībā. (…) Administratīvā darbība ir koncentrēta resoros pēc sava satura.” (1) Latvijā šajā laikā bija 10 ministrijas ar ministru kā vienpersonisku lēmējorgānu un vietējās pašvaldības orgāni cieši sadarbojas ar valsts varas orgāniem. Tomēr tajā pašā laikā 30ajos gados Latvijā “kā jaunā valstī, tiek vēl lietoti arī daži aizgūti (no agrākās Krievijas) likumi, protams, grozītā un papildinātā veidā, saskaņā ar Latvijas vajadzībām (piem. Tiesu iekārtas un procesa likumi”)” 2 Arī administratīvie likumi Latvijai “gandrīz visi ir jau viņas pašas likumi, tā kā administratīvās darbības laukā reti kad vairs nākas griezties pie kādiem agrākās Krievijas likumiem.” (2) Svarīgi ir atzīmēt faktu, ka Tautas padome ļoti aktīvi darbojās jau dažas nedēļas pēc valsts nodibināšanas arī tiesību un likumdošanas jomā un izdeva “Pagaidu nolikumu par Latvijas tiesām un tiesāšanas kārtību” kas noteica “ pagaidu nolikums par Latvijas tiesas un ar viņām saistītās iestādes darbojas pēc tiem vietējiem un Krievijas likumiem, kādi priekš Latvijas bija spēkā līdz 24. oktobrim 1917 gadā (..)” (2) , kas tikai pierāda Krievijas ilgo un pamatīgo ietekmi uz Latvijas likumdošanu un tajā laikā lielu subjektivitātes devu no amatpersonu puses. Kaut gan, pēc manām domām, Krievijas ietekme tik lielā mērā neattiecas uz toreizējiem administratīvajiem likumiem.  Tikai kā viens no pēdējiem tiek pieņemts 1930.g. Pilsētu pašvaldības likums, kas sākot ar 1931.g. aizvietoja Krievijas pašvaldību likumu. Likumdošanas un tiesu procesa attīstības ceļš bija samērā ilgs un samocīts (manuprāt līdzīga situācija norit pašreiz Latvijā). Un arī attiecībā uz administratīvo tiesību avota – administratīvā likuma – praktisko pielietošanu var atrast situācijas novērtējumu kā “stāvoklis bija grūtāks, nekā civilistu un kriminālistu stāvoklis: vai plašākā nozīmē: pilsoņiem ir grūtāk iepazīties ar administratīvajām tiesībām, (…) Tas tāpēc, ka administratīvās tiesības nav kodificētas” 2 Tiek atzīmēti arī četri administratīvo tiesību avoti : tātad – administratīvais likums; valdības noteikumi- normatīvie akti, ko “izdod ne tikai MK, bet arī citi kompetenti valdības orgāni” (2) ; trešais avots ir autonomie statūti – normatīvie akti, kas nāk ne no valsts varas orgāniem, bet no valstī ietilpstošajām publiski-tiesiskām organizācijām – piem. vietējām pašvaldībām, un tiek saukti par saistošiem noteikumiem; ceturtais – ir ieraduma tiesību normas, piem. tirdzniecības vai konstitucionālo tiesību novados; piektais - administratīva rakstura līgumi valstu starpā, parasti tiek slēgtas starp kaimiņvalstīm” (2) “minētie administratīvo tiesību avoti ir pozitīvo jeb objektīvo tiesību avoti, jo viņi satur administratīvo tiesību normas vispārējā abstraktā veidā. Šie paši normatīvie akti var būt arī subjektīvo administratīvo tiesību un pienākumu avoti (…) par subjektīvo administratīvo tiesību un pienākumu avotu uzskatāmi arī kompetentu publisku administratīvo iestāžu un amatpersonu konkrētie administratīvie akti” (2) Kā svarīgākos Latvijas tajā laikā pieņemtos likumus var minēt : Ministriju iekārta, vispārējā iekārta (1928), Likums par pagastu pašvaldību (1922), pilsētu pašvaldības likums (1930), policijas iekārta (1933), likums par apriņķu pašvaldību likvidāciju (1934) uc.

No tiesību teorijas viedokļa apskatot tā laika administratīvās tiesības, varētu citēt autoru, kas saka “liekas, ka caur atsevišķa likuma izdošanu (“Likums par administratīvajām tiesām” 1921) mūsu administratīvā justīcija ir noorganizēta pēc kontinentālo valstu parauga, tomēr apskatot likumu, redzam, ka tā tas nav (…) ņemot visu vērā, mums jānāk pie slēdziena, ka mūsu adm. justīcija ir noorganizēta pēc angļu principa” 3 Zinātniski administratīvās tiesības tiek definētas kā “administratīvās tiesības (objektīvā nozīmē) ir to tiesību nozaru kopums, kas noregulē publisko iestāžu iekārtu un darbību, amatpersonu kompetenci, valsts un pašvaldību darbinieku tiesisko stāvokli, kā arī pilsoņu publiskos pienākumus un tiesības. Administratīvās tiesības (subjektīvā nozīmē) sastādas no tiem juridiskajiem pienākumiem un tiesībām, kas uz objektīvo administratīvo tiesību pamata piekrīt publiskajām iestādēm, viņu darbiniekiem un pilsoņiem vai pilsoņu grupām viņu attiecībās pret publiskajām iestādēm  - pret valsti un pašvaldībām.” 1 un  administratīvo tiesību zinātne ir ”teorētiska disciplīna, kuras galvenais pētāmais objekts ir administratīvās tiesības” 1 Interesanti ir arī teorētiskie raksti par Latvijas tā laika administratīvo tiesību zinātnes uzdevumu “Mūsu juristu – teorētiķu uzdevums Latvijas likumdevēju orgānu radītās administratīvās tiesības ņemt par pamatu Latvijas administratīvo tiesību zinātnes veidošanā (…) jāpiegriež vērība 1. administratīvo tiesību zinātnes teorētiskajiem jautājumiem, 2. administratīvo tiesību zinātnes praktiskajiem mērķiem”. 2

Mūsdienu izpratne, protams, atšķiras no gadsimta sākuma sapratni par administratīvajām tiesībām, kaut gan pamatnostādnes un principi ir tie paši. Tā piemēram, lasot darba grupas, kas tika izveidota īpaši administratīvā procesa likuma izstrādei publikācijas, var saprast un salīdzināt atšķirības “tiesiskai valstij atbilstoša administratīva procesa pamatprincipi ir attīstījušies Rietumu demokrātijas pēdējos simts, bet īpaši strauji pēdējo piecdesmit gadu laikā. Vēsturiski administratīvais process ir veidojies kā juridiskajā zinātnē un iestāžu un tiesu praksē attīstīta procesuālo un materiālo principu sistēma, kas nosaka, kādā veidā darbojas konkrētas tiesiskās attiecības starp valsti no vienas puses un indivīdu no otras puses.” 4 Vai tas nozīmē, ka Latvijas tiesību vēsturiskajai pieredzei nav nekādas vērtības?

LITERATŪRAS SARAKSTS

Dišlers Kārlis, prof., “Administratīvās tiesības”, 1940

Dišlers Kārlis, prof., “Ievads administratīvo tiesību zinātnē”, Latvijas Universitāte, 1938

“Administratīvās tiesības”, B.v.b.g., Latvijas Nacionālā Bibliotēka, rokraksti

Publikācijas, ar tieslietu ministra rīkojumu izveidotās darba grupas Administratīvā procesa likuma izstrādāšanai (Arvīds Dravnieks, Ilmārs Bišers, Jautrīte Briede, Veronika Krūmiņa, Egils Levits, Uldis Pētersons un Normunds Salenieks)

---

1 Dišlers Kārlis, “Administratīvās tiesības”, 1940

1 Dišlers Kārlis, “Administratīvās tiesības”, 1940

1 Dišlers Kārlis, “Administratīvās tiesības”, 1940

2 Dišlers Kārlis, “Ievads Administratīvo tiesību zinātnē”, 1938

2 Dišlers Kārlis, “Ievads Administratīvo tiesību zinātnē”, 1938

3 Administratīvās tiesības B.v.b.g.

1 Dišlers Kārlis, “Administratīvās tiesības”, 1940

2 Dišlers Kārlis, “Ievads Administratīvo tiesību zinātnē”, 1938

4 darba grupas Administratīvā procesa likuma izstrādāšanai publikācijas