Ievads.
Dažādi
departamenti, aģentūras, biroji un citas pārvaldes formas, kas realizē likumus
un politiku, ir pazīstami kā birokrātija[1].
Birokrātija kā organizācijas veids ir sastopamas visās pasaules valstīs un tām
nereti ir piešķirta liela vara publiskajā sektorā. Birokrātija nav vienveidīga,
tai ir dažādi veidi, pieejas – racionālā pieeja, dabiskā pieeja, kā arī citas.
Racionālā pieeja (“mašīnu birokrātijas”) ir birokrātijas veids, kur daudz kas
tiek noteikts dažādos likumos, noteikumos un instrukcijās un daudzi birokrātu
aktivitātes aspekti ir skaidri definēti, bet dabiskās pieejas birokrāti lielāku
nozīmi piešķir indivīdam, kamēr “mašīnas birokrātija” indivīdu redz tikai kā
noteikta uzdevuma veicēju. Dabiskās pieejas piekritēji uzskata, ka efektivitāti
ietekmē nevis darba vide un atalgojums, bet svarīgākas ir cilvēciskās attiecības,
indivīdam pievērstā uzmanība, strādnieku apmierinātība, atbildība, uzticēšanās,
rīcības brīvība, līdzdalība.
Darbā analizēju
F. Hefrones grāmatu “Organization Theory & Public Organizations”, pētīju
autores attieksmi pret birokrātiju un viņas uzskatus.
Birokrātija kā organizācijas veids F. Hefrones
skatījumā.
“Birokrātija ir
tikusi raksturota kā “mehānistiska” organizācijas forma, visvairāk piemērota
stabiliem noteikumiem un galīgi nepiemērota inovatīvai, adaptīvai rīcībai. Tās
kritiķi to sauc par organizācijas formu “dinozauru”, tādēļ, ka tagadnes un nākotnes
raksturīgākās iezīmes ir ātri progresējoša tehnoloģija, ātra sabiedrības un
ekonomikas attīstība. Par cik birokrātija nevar adaptēties, tā ir lemta
iznīkšanai. Tās vietā, kā tika pareģots, jaunai organizācijas formai vajadzētu
ieņemt birokrātijas vietu – ad hoc
organizācijām.”[2]
Lai gan liels
vairums politologu birokrātiju raksturo kā adaptēties nespējīgu organizāciju,
kas nespēj pielāgoties nepastāvīgajiem apstākļiem. Tas vairāk ir raksturīgs
t.s. “mašīnu birokrātijām”, kur birokrātu rīcības brīvība ir stipri ierobežota
un ļoti daudz ko nosaka rakstītas instrukcijas un likumi. Šādi nosacījumi tik
tiešām var negatīvi ietekmēt birokrātijas kvalitāti un veicināt tās apātiju
pret apstākļu izmaiņām, jo birokrātiem nenākas izmantot iniciatīvu. Viss, ar ko
tie saduras, ir jau paredzēts un birokrātu eventuālā rīcība jau ir definēta.
Saskaroties ar kaut ko nepieredzētu, bieži vien “mašīnas birokrātijā” iestājas
apmulsums un tiek pieļautas kļūdas. Apstākļu maiņas saskatīšana un pielāgošanās
tai ir ļoti svarīgs faktors sekmīgas darbības nodrošināšanā.
Taču tā kā birokrāti arī ir tikai
cilvēki, pilnīga birokrātijas apātija pret ārējo apstākļu izmaiņām nav reāli
sastopama un nav nemz iespējama. Pilnīga nereaģēšana nemaz nav iespējama tādēļ,
ka birokrātija atrodas sabiedrības iekšienē, tā nav izolēta no tās. Tas ir
saskaņā ar Jūsu doto definīciju – “birokrāti ir praktiķi, kas bieži vien vadās
no pieredzes, nevis no teorijas”, jo teorija nedod 100% reālu izskaidrojumu, tā
arī ne vienmēr ir tik pilnīga un perfekta, kā gribētos.
Arī ad hoc organizācijas līdz šim nav izspiedušas birokrātiju kā
organizācijas formu no vietas, kuru tā gadu desmitiem ilgi ieņēmusi. Tas
izskaidrojams kaut vai ar to, ka pašreizējie apstākļi ir vairāk piemēroti
birokrātijas veiksmīgai attīstībai – “stabilitāte atbalsta birokrātijas
attīstību – stabilā vidē parasti dominē birokrātijas organizācijas forma”[3].
Sava loma, iespējams, ir arī ieraduma faktoram – sabiedrībai birokrātijas
organizācijas forma ir pieņemamāka, pierastāka. Varētu pat teikt, ka sabiedrība
ir piemērojusies birokrātijai, samierinājusies ar tās negatīvajām īpašībām.
F. Hefrone vairāk atbalsta racionālo
pieeju, mašīnveida birokrātiju, bet tai ir dažas vājās vietas. Viens no
lielākajiem racionālās teorijas trūkumiem ir cilvēka patiesās dabas ignorēšana,
indivīdā saskatot tikai slinkumu, nepatiku pieņemt lēmumus, uzņemtie atbildību,
par labāko motivāciju uzskatot bailes no soda. Protams, ir arī šādi cilvēki,
taču viņi noteikti nav vairākums. Racionālā birokrātija labi strādā, ja tiešām
visas darbinieku personības galvenajos rādītājos atbilst iepriekšējam
aprakstam. Taču cilvēki ir dažādi un visus nevar “bāzt vienā maisā”.
Kā redzams, ne pareģotā birokrātijas
iznīkšana, ne ad hoc organizāciju
uzplaukums, tātad ar šiem pareģojumiem kaut kas nav kārtībā. Bet varbūt
vienkārši vēl nav pienācis laiks. Ņemot vērā straujo globālo attīstību,
jāpieļauj arī tādas apstākļu maiņas iespējamība, kas liktu birokrātijai kā
organizācijas formai tikt nomainītai ar jaunā tipa organizācijas veidu. Ja
pasaulē dominētu “mašīnas tipa” birokrātijas, es uzskatu, pareģotā birokrātijas
iznīkšana jau sen būtu notikusi. Tas būtu noticis, ja birokrātija izrādītos
pilnīgi imūna pret izmaiņām tās ārpusē. Taču, kā izrādās, tā nav.
“Plānota
stratēģijas formulēšana var būt īpaši bīstama birokrātijas organizācijām. Ja
birokrātijai dod skaidri formulētu stratēģiju, “birokrātija pārvietojas kā
zilonis” – ja tā ko iesākusi, to nevar apturēt. Fleksibilitāte un pielāgošanās
spējas tiek zaudētas, kā arī spēja novērst darbību saistības trūkumu, kas ir
tik būtiskas publiskajā sektorā. Ievērojot hierarhisko, centralizēto
birokrātijas dabu, stratēģijai būtu jātiek formulētai hierarhijas piramīdas
augšgalā un realizētai tās pamatos. Taču šāda sistēma, iespējams, novestu pie
nepareizas stratēģijas, ja vien netiktu ievēroti pamatnoteikumi – stratēģijas
izstrādātājiem nepieciešama pilna informācija un situācijai jābūt pietiekami
stabilai, vai vismaz iepriekšnosakāmai, lai būtu drošība, ka nevajadzēs veikt
stratēģijas pārformulēšanu realizācijas procesa ietvaros. Diemžēl, šie nosacījumi
ļoti reti var tikt ievēroti.”[4]
Tieši
tādēļ, ka reālā situācija ļoti reti kad ir stingri iepriekšnosakāma un pieejamā
informācija ir aktuāla, precīza un pilnīga, birokrātijas izstrādātās
stratēģijas visbiežāk cieš vai nu pilnīgu, vai daļēju neveiksmi. Ievērojot
birokrātijas raksturu, stratēģijas pielietošanas laikā nepieciešamās izmaiņas
tajā, kas radušās situācijas maiņas rezultātā, tiek izdarītas tikai galējas
nepieciešamības gadījumā. Ja galējas nepieciešamības nav, ja “birokrātijas
ziloņa” priekšā neparādās kāds tam nepārvarams šķērslis, formulētās stratēģijas
realizēšana turpinās, kaut arī tā nav pareiza. Par to arī rakstījis zinātnieks
Heidžs, kurš izpētījis, ka šīs “mašīnu birokrātijas” ir uzņēmīgākas pret
radikālām izmaiņām nelielām pārmaiņām. Tas arī ir saistīts ar birokrātijas
īpašību “skriet kā zilonim”. Šis ir iemesls, kas pierāda to, ka stingras
stratēģijas (nekvalitatīva) izstrādāšana birokrātijai var izrādīties bīstama,
jo nereti no šīm mazajām izmaiņam var nojaust lielāku izmaiņu tuvošanos un
darbība, ja tā notiek post factum
vairs nav tik efektīva. Ar to nav jāsaprot, ka stratēģijas birokrātijai nav
vēlamas – gluži otrādi. Bet reti kad šīs direkcijas tiek dotas pareizas.
Uzmanība būtu jāpievērš šo stratēģiju kvalitātes garantēšanai, pareizai un
tālredzīgai izstrādei.
Bet
no otras puses – skaidri mērķi un stratēģija atvieglina organizācijas kontrali,
ļauj kvalitatīvāk mērīt tās efektivitāti, uz šādām organizācijās vieglāk ir
paļauties, skaidri mērķi palielina atbildību. Tomēr skaidru mērķu ietekmē var
mazināties organizācijas elastīgums
“Formālās “mašīnu birokrātijas”
parasti ļoti paļaujas uz formālajiem likumiem un detalizētiem darbu aprakstiem,
kas balstīti uz sodu un apbalvojumu sistēmu, lai nodrošinātu elementu vēlamo
rīcību. Lai arī šāda veida organizācija satrauc organizacionālos humānistus, tā
nav tik neefektīva, kā tie to attēlo; faktiski tā apmierina lielākās locekļu
daļas pamatvajadzības. Skaidri likumi un paredzamā rīcība daudziem cilvēkiem ir
svarīga lai nodrošinātu pamata vajadzības pēc kārtības, paredzamības un
drošības. Neadekvātās darbības sodīšana uzlabo darba kvalitāti, jo tā skaidri
parāda to darbību, kura ir pieņemama.”[5]
No šā citāta skaidri saprotams, ka
autore ir racionālās pieejas aizstāve, taču saprot tās trūkumus un ievēro tās
kritiķu argumentus. F. Hefrones arguments par darba kvalitātes uzlabošanos
neadekvāto darbību sodīšanas rezultātā arī liekas reāli iespējams. Pārāk liela
rīcības brīvība var izraisīt formālo attiecību izzušanu un galu galā novest pie
anarhijas. Ja pastāv stingra kārtība un katrs zin savu darbu ir vieglāk
paredzēt iegūstamo rezultātu un atsevišķos posmus kontrolēt. Šādā gadījumā ir
vieglāk vajadzības gadījumā prasīt atbildību no attiecīgajā jautājumā vainīgā
(atbildīgā) darbinieka. Respektējama ir arī pašu birokrātu vēlme pēc
stabilitātes, izmaiņu nosakāmības, zināmas kārtības un drošības, kuru graujot
katrs jūtas apdraudēts. Sodu un apbalvojumu sistēma radina darbiniekus pie
zināmas kārtības, kas rada stabilitāti un drošību gan viņu pašu vidū, gan
administrācijai. Šādas neadekvātas darbības visbiežāk notiek birokrātijai
sastopoties ar kaut ko jaunu, līdz šim nepieredzētu. Birokrāti mēģina šādās
situācijās piemērot kādu no iepriekšējām pieredzēm, kas ne vienmēr ir pareizi.
Neskatoties
uz šo, birokrātijas kvalitāti var uzlabot arī pieņemot darbā profesionāļus,
kuriem svarīga ir profesionālā ētika un prestižs, jo profesionāļi vienmēr
rīkosies adekvāti un kompetenti, lai saglabātu savu profesionalitāti.
Birokrātija vienmēr ir bijusi profesionāļu profesija, birokrātijas lielo
ietekmi uz sabiedrību nodrošina nevis izcelšanās un nauda, bet gan tieši šīs
profesionālās zināšanas un kompetence[6].
Turklāt,
pārāk liela rīcības brīvība, kāda nereti vērojama dabiskās birokrātijas
iestādēs, palielina iespēju birokrātiem izmantot savu varu savās interesēs, arī
nelikumīgi. Šī iespēja līdz minimumam ir samazināta “mašīnu birokrātijās”.
““Mašīnu birokrātijām” ir pārmests, ka
tās ir stīvas, nelokāmas, negribošas vai nevarošas akceptēt izmaiņas,
neefektīvas, nehumānas, nedemokrātiskas, darbinieku garu undvēseli graujošas un
kā tās ir konstants frustrācijas avots sabiedrībai, kurai nākas ar to
saskarties....Līdz zināmam apjomam, tā tas arī ir, bet tomēr tās turpina
eksistēt, pildīt tām uzdotos uzdevumus, piesaistīt jaunus dalībniekus karjerai
visas dzīves garumā, dalībniekus, kuri nemaz nav tik neapmierināti ar šīm
organizācijām.”[7]
Tātad tomēr, neskatoties uz kritiķu
argumentiem, racionālās pieejas birokrātija ir efektīva, ir darboties spējīga,
kā arī tai ir perspektīvas. “Mašīnas birokrātijai” uzdotie uzdevumi vienmēr
tiek paveikti laikā un pēc zināmiem kvalitātes kritērijiem, jo šeit valda
kārtība. Tās darbinieki tiek piesaistīti ar stabilitāti, paredzamību, skaidriem
pienākumiem un uzvedību. Bet ko tad vēl darbinieks var vēlēties no
organizācijas? “Mašīnu birokrātijas” apmierina visas to pamatvajadzības. Ņemot
vēl vērā faktoru, birkokrāts ir ļoti stabila un bieži vien arī ienesīga
profesija – birokrātu atbrīvošana no darba ir sarežģīta, birokrātiem bieži tiek
piešķirtas dažādas sociālās garantijas, atvieglojumi. Saņemot šādas
provilēģijas, cilvēki ir gatavi samierināties un upurēties to dēļ, pieciešot
šīs sistēmas nepilnības. “Mašīnu birokrātijas” nodrošina stabilitāti un
paredzamību ne tikai saviem darbiniekiem – arī sabiedrība var rēķināties ar tās
iespējamo darbību kāda jautājuma sakarā un paredzēt to.
Kopsavilkums.
Savā darbā “Organization Theory &
Public organizations” F. Hefrone analizē dažādus birokrātijas modeļus – dabisko
pieeju, racionālo pieeju, humānistisko pieeju, iztirzā to pozitīvās un
negatīvās īpašības. Kopumā autore vairāk aizstāv racionālo pieeju (“mašīnu
birokrātiju”), ievēro un saprot tās kritiķu izteiktos argumentus, kurus mēģina
atspēkot. Rakturo “mašīnas birokrātijas” kā efektīvas struktūras, kurās valda
kārtība un katrs zin savu pienākumu, tām raksturīga stabilitāte,
iepriešnosakāmība un sakārtotība, kas arī ir tie iemesli, ar kuriem šis
birokrātijas veids piesaista savus darbiniekus.
Izmantotā
literatūra.
1.
Florence Heffron “Organization
Theory & Public Administration”, Prentice Hall 1989.
2.
“Ievads Politikā”, Zvaigzne ABC,
1998.
[1] “Ievads Politikā” (pp 232.),
Zvaigzne ABC, 1998.
[2] F. Heffron “Organization Theory
& Public Organizations” (pp 45.), Prentice Hall 1989.
[3] F. Heffron “Organization Theory
& Public Organizations” (pp 75.), Prentice Hall 1989.
[4] F. Heffron “Organization Theory
& Public Organizations” (pp 134.), Prentice Hall 1989.
[5] F. Heffron “Organization Theory
& Public Organizations” (pp 266.), Prentice Hall 1989.
[6] “Ievads Politikā” (pp 238.),
Zvaigzne ABC, 1998.
[7] F. Heffron “Organization Theory & Public Organizations” (pp 41.),
Prentice Hall 1989.
Nav komentāru:
Ierakstīt komentāru