Publiskā birokrātija

Ievads.

          Publiskās birokrātijas ir vienas no vecākajām politiskajām institūcijām. Birokrātija ir radusies un ir bijus pazīstama jau daudzus gadsimtus atpakaļ – viduslaika feodālisma sairšanas posmā, kad sāk veidoties birokrātijas nozīmīgākais orgāns – ierēdniecība. Laika gaitā tā ir attīstījusies un ieņem nozīmīgu lomu sabiedrības uzbūvē. Tā ir ieguvusi lielu varu un pat valdošie politiķi ir spiesti ar to rēķināties, tiem ir bijušas nopietnas to kontroles sablabāšanas problēmas.

          Birokrātijas ir modernās politiskās struktūras “vēlziedes”. Tās ir augušas klusi bet nepielūdzami perifērijās – reti kad pamanītas, maz analizētas un pētītas. Izdevīgums un nepieciešamība, nevis ideoloģija un likumdošana ir to enerģijas avots: tās nav mīlētas un cienītas, drīzāk ar tām rēķinās un no tām mēdz būt atkarīgs[1].

          Birokrātijas galvenais uzdevums, tātad, ir sabiedrības un tajā notiekošo procesu pārvaldīšana. Birokrātija, kā profesija izveidojusies tādēļ, ka visi sabiedrības locekļi, loģiski, nevar nodarboties ar pārvaldi, turklāt tā prasa zināmas iemaņas un pieredzi.

          Es pētīju B. Guy Peters grāmatu “The Politics of Bureaucracy”, kurā viņš dod birokrātijas definīciju: “organizācijas ar piramidālu autoritātes struktūru, kas izmanto piespiešanu un objektīvus likumus, lai saglabātu šo struktūru un kas uzsver patstāvīgos administrācijas aspektus”[2]

Pazīstami vairāki birokrātijas kā organizācijas formas veidi – eksistē t.s. dabiskā pieeja, kuras pārstāvji uzsver indivīda, personības nozīmīgumu. Tie uzskata, ka vistiešāk birokrātu darba efektivitāti ietekmē nevis tīri materiāls atalgojums vai bailes no soda, bet gan indivīdam pievērstā uzmanība, cilvēciskās attiecības kolektīvā, atbildība un uzticēšanās, līdzdalība lēmumu pieņemšanā utt. Pastāv arī t.s. racionālā skola, kas birokrātus (organizācijas darbiniekus vispār) redz kā slinkus, apātiskus, strādāt negribošus, atbildību uzņemties negribošus cilvēkus. Racionālās pieejas birokrātijās birokrātu rīcība ir skaidri definēta dažādos noteikumos un instrukcijās. Indivīda radošā darbība tiek stingri ierobežota, šis birokrātijas veids indivīdu redz tikai kā kāda noteikta uzdevuma izpildītāju, kas viegli var tiki nomainīts vajadzības gadījumā. Savukārt sistēmpieeja apskata birokrātiskās organizācijas kā atvērtas sistēmas (pirmās divas pieejas – racionālā un dabiskā - nodarbojas tikai ar birokrātijas iekšienē notiekošo preocesu analīzi) – tās pārstāvjus interesē arī organizācijas ārienē notiekošais, to ietekmējošie faktori.

Birokrāti.

          Šeit par birokrātiem sauc zināmu sociālo grupu (slāni), ko veido pārvaldes darbinieki[3]. Kā uzskata autors, birokrāti savā darbā realizē tiem līdzi nākošos aizspriedumus, vērtību sistēmas, kā arī dažādas citas individuālās iezīmes, kas ietekmē to rīcību birokrātiskajā organizācijā.[4] Tās var būt gan etniskās, gan sociālās, kā arī citas iezīmes. Lai padarītu birokrātijas darbu pēc iespējas efektīvāku un objektīvāku, noteikti jāvievēro šis faktors, ka katram darbiniekam var būt savas īpatnības, personīgā ieinteresētība (uzskatu ziņā) vai aizspriedumi pret kaut ko. M. Vēbera aprakstītais ideālais ierēdņa tips pilnā apjomā nekur nav īstenojies[5]. Pret to ir jācīnās. Viena no metodēm ir birokrātu apmācība un treniņš, kas ceļ birokrātu objektivitāti un profesionalitāti. Vēl viena izeja ir pieņemt darbā profesionāļus, kuriem ir svarīga zināma prestiža saglabāšana un profesionālās ētikas ievērošana, lai saglabātu savu profesionalitāti. Pieņemot darbā šādus darbiniekus var rēķināties ar profesionālāku lēmumu pieņemšanu un darba kvalitātes celšanos.

Svarīgi ir arī nodrošināt, lai birokrātijā būtu pārstāvētas visas gan etniskās, gan sociālās minoritātes, kādas atrodamas attiecīgajā valstī, ne tikai vairākuma pārstāvji. Parasti dominējošā etniskā, valodas vai reliģijas grupa attiecīgajā birokrātijā sastāda absolūto vairākumu, bet virzoties lejup pa birokrātijas hierarhijas kāpnēm, etniskajai, reliģiskajai u.c. atšķirībām nevis jāsamazinās, bet jāpalielinās[6] (ASV nēģeri un latīņamerikāņi birokrātijā ir pat vairāk pārstāvēti, nekā sabiedrībā). Protams, jāievēro arī seksuālais līdzsvars. Bet lai to panāktu, jāpārvar sociālā, izglītības u.c. barjeras. Ja tas tiek panākts, tas padara birokrātiju tuvāku sabiedrībai un mudina tai vairāk uzticēties, un tas, savukārt, atvieglo birokrātijas darbu. Zinātnieki ir izpētījuši, ka 55% amerikāņu, 49% britu un tikai 7% itāļu sociālajā aptaujā piekrituši apgalvojumam “lielākajai daļai cilvēku var uzticēties”[7]. Novērots arī, ka valstīs, kur šī uzticība ir lielāka, cilvēki vairāk piedalās dažādās publiskās organizācijās un piešķir tām zināmu varu pār sevi. Nav noslēpums arī faktors, ka bieži vien lielākā daļa sabiedrības neizjūt simpātijas pret birokrātiju, lai gan tiem nav tiešu pierādījumu, lai to pamatotu.

Pilsoņi nereti pauž savu neapmierinātību ar dažādu organizāciju un iestāžu darbu, jo birokrāti bieži vien ir neatsaucīgi vai arī viņiem nav pietiekamas pilnvaras attiecīgā jautājuma risināšanā. Kāpēc cilvēki uzvedas “birokrātiski”? Mūsdienu birokrātija ir radījusi precīzi noformulētus  noteikumus un tradīcijas, lai nodrošinātu darba efektivitāti un taisnīgu attieksmi pret klientiem. Turklāt, katrā organizācijā, departamentā tiek radītas iekšējās normas (neformālie, nerakstītie kārtības noteikumi un uzvedības normas), kas arī ietekmē cilvēku rīcību[8].

Sistēmas pieeja birokrātijai.

          Savā darbā “The Politics of Bureaucracy” autors plaši analizē dažādus birokrātiju ietekmējošos faktorus – sabiedrību, tās attieksmi, valdību, ekonomisko un politisko situāciju utt. B. Guy Peters var pieskaitīt pie sistēmas pieejas atbalstītājiem.

Viens no sistēmas teorijas pamatprincipiem ir adaptācija – piemērošanās videi, jo tā dod resursus. Šeit resursi ir ne tikai vara un nauda, bet arī kontrole pār kaut ko, ietekme, informācija u.c. Autors pēta publiskās administrācijas problēmas dažādās pasaules valstīs, analizē publiskās administrācijas globālo situāciju 90-tajos gados. Par vienu no svarīgākajiem birokrātijas resursiem autors min informāciju un ekspertīzi[9]. Jo informācija bieži vien ir nozīmīgs spēks, vara, piemēram gadījumā, ja organizācija ir labāk informēta par kaut ko, tai ir vieglāk pieprasīt un arī realizēt kontroli pār to. Mūsdienās it īpaši liela vara ir informācijai.

Sistēmpieejas birokrātijas pētnieki lielu uzmanību piegriež arī sabiedrības viedoklim par birokrātiju, tie nodarbojas arī ar socioloģiskiem pētījumiem. Tie mēģina arī atrast iemeslus, kāpēc birokrātija kā organizācijas forma līdz šim ir veiksmīgi spējusi izdzīvot un attīstīties. Man liekas, ka tam ir vairāki iemesli. Viens no galvenajiem iemesliem varētu būt tas, ka sabiedrība vēl līdz šim nav izdomājusi labāku, efektīvāku veidu sevis pārvaldīšanai (kas bez šaubām ir jādara, ja nevēlamies anarhiju). Zināma ietekme ir arī ieraduma faktoram – sabiedrība jau zināmā mērā ir pieradusi pie birokrātijas un iemācījusies samierināties ar tās trūkumiem un iemācījusie ar to veiksmīgi apieties. Bez šaubām, nozīmīgi ir arī tas, ka birokrātija kā sistēma laika gaitā ir vienmēr spējusi un vēl joprojām spēj veiksmīgi un efektīvi darboties, nedodot iemeslu tās kritiķiem kritizēt tās neefektivitāti. Birokrātija ir attīstījusies līdzi laikam un spējusi palikt aktuāla.

Autors nepiekrīt argumentam, ka birokrātija ir nespējīga mainīties, tādēļ tā lemta iznīkšanai[10]. Sistēmas pieejas birokrātijas uzdevums ir mainīties līdzi situācijai, sekot tai līdzi, jo no tās piemērotības videi ir atkarīgs tās iegūto resursu daudzums un kvalitāte. Sistēmas pieejas pamatprincips ir integrācija. Sistēma ir integrēts veselums. Birokrātija integrējas sabiedrībā tāpat kā sabiedrība integrējas birokrātijā. Šīs pieejas pārstāvji saprot, ka to eksistence ir vitāli atkarīga no sabiedrības, jo ierēdņi tomēr nevar strādāt cits citam, birokrātija nevar strādāt tikai pati sev, kā to uzskata Pārkinsons, jo tad tās darbībai vairs taču nebūtu jēgas, tā nevienam nebūtu vajadzīga. Sistēmas pieejai birokrātijas pārstāšana pielāgoties situācijai un sekot tai līdz liekas tai letāla.

Šīs sistēmas agrīno autoru kļūda bija, ka viņi sabiedrību un tajā notiekošos procesus pārāk mēģināja pielīdzināt dabā notiekošajiem bioloģiskajiem procesiem un darboties pēc to principiem. Protams, zināmas sakarības un līdzības šeit pastāv, taču arī atšķirības ir pārāk lielas, lai tās neievērotu.

Viena no problēmām, ar ko birokrātija parasti saskarās, ir saistīta ar indivīdiem, kas ieņem zināmas pozīcijas birokrātijas hierarhijā, parasti zemākajā tās daļā[11]. Ir pierādīts, ka pārāk liela rīcības brīvība deģenerē, grauj formālās attiecības. Tas, savukārt, eventuāli var novest pie nepakļaušanās vadībai, ekstrēmos gadījumos pat līdz anarhijai. Tātad, birokrātu brīvība ir kaut kā jāierobežo, tomēr nedrīkst pieļaut pilnīgu personas radošās darbības apspiešanu. Cik tālu, kādā mērā to darīt – šī problēma vēl nav atrisināta.

Par veiksmīgu, šās teorijas ietvaros, tiek uzskatīta tāda organizācija, kas spēj ietekmēt vidi, kurā tā eksistē. Tāds arī ir viens no šīs pieejas organizāciju svarīgākajiem mērķiem – kontrolēt situāciju un mērķtiecīgi to ietekmēt, lai novērstu sev draudīgas situācijas. Kontrolēt situāciju – tas nozīmē lielisku iespēju iegūt maksimālo labumu no tās, veiksmīgi turpināt attīstību. Tālākā attīstība ir arī ir viens no birokrātijas uzdevumiem, kurus tā īsteno.

Savā darbā B. Guy Peters apspriež arī t.s. Niskanena modeli. Niskanens argumentē, ka birokrāti, kas ir pastāvīgi ierēdņi ir arī attiecīgās iestādes budžeta maksimizētāji un viņi izmanto savu kontroli pār informāciju un spēju slēpt īstās ierēdniecības izmaksas, lai palielinātu sev piešķirtā budžeta līdz apjomiem, kas vairākkārtīgi pārsniedz vajadzīgos. Niskanens apgalvo, ka likumdošanai ir ļoti maz iespēju, ja vispār ir, kontrolēt birokrātiju birokrātijas informācijas monopola dēļ. Taču autors atrod vairākas šā modeļa vājās vietas – indivīdi birokrātijā personīgi ļoti maz iegūst no lielā budžeta, jo ierēdņiem ir noteiktas ļoti nelokāmas algu takses, kas ir balstītas uz indivīda formālo pozīciju un pieredzi, nevis organizācijas lielumu un kas nemainās līdzi budžetam. Balstoties uz dominējošo stereotipu, ka birokrāts ir ieinteresēts samazināt savu personīgo darba apjomu prioritāri, palielinoties organizācijai, var rasties tikai vadības problēmas birokrātam, kas palielinātu šo darba apjomu – šie abi fakti ir pretrunā.

Šis birokrātijas modelis par daudz zemu novērtē likumdošanas spējas veidot neatkarīgu spriedumu. Pat tur, kur birokrātijas ir uzplaukušas, likumdošana ir organizējusies un reorganizējusies, lai uzlabotu kontroli pār to, lai gan birokrātijai bieži vien pašai ir savas idejas par to, kas būtu jāpilda valdībai. Autors uzskata, ka šāda pasīva, nekompetenta likumdošana, kāda rādīta Niskanena modelī, vairs neeksiste, ja arī kādreiz eksistējusi [12].

Beidzot, pat ja šie loģiskie un konceptuālie argumenti , kas uzstādīti pret šo modeli nav pietiekami pārliecinoši, tam ir vēl viens būtisks trūkums. Tas vienkārši nestrādā. Empīriski pētījumi ir veikti, lai pārbaudītu šo modeli, bet tas nav realizējies.

Autors birokrātijas pieaugumu izskaidro ar dabiskās evolūcijas teorijas palīdzību – aizvien palielinās sabiedrībā aktuālo problēmu klāsts – sociālā drošība, veselības apdrošināšana u.c. – ar kurām jānodarbojas birokrātijai[13]. Dabiski, ja organizācijai uzticētā darba apjoma palielināšanās gadījumā palielinās arī pati organizācija. Autors savu nostāju pamato arī no ekonomiskā viedokļa ar t.s. Vāgnera likumu – tā pamatideja ir, ka jo vairāk attīstības rezultātā paplašinās ekonomika, jo lielāka tās proporcija tie atvēlēta publiskajam sektoram[14]. Organizāciju mēģinājumi izveidot impēriju un izplesties var būt arī cieši saistīti ar aģentūras vēlmi izdzīvot un nodrošināt kvalitatīvu tai uzticēto funkciju pildīšanu, kuras tā uzskata par svarīgām. Piemēram Pentagonam Amerikā nevar pārmest tā acīmredzamo vēlmi palielināt sava budžeta apjomus, lai nodrošinātu tā augošās vajadzības – Aizsardzības ministrijas ierēdņi tiešām tic, ka tie pilda ļoti svarīgu darbu, aizsargājot sabiedeību, kā tas arī ir.

Šeit no B. Guy Peters spriedumiem var secināt, ka viņš neatbalstītu Pārkinsona teoriju, kurā tas apgalvo, ka birokrāti strādā tikai cits citam, palielinot budžeta apjomus un padoto daudzumu. Autors strīdētos, ka palielinot organizācijas budžetu un palielinot padoto skaitu, palielināsies organizācijas sarežģītības pakāpe. Lai ar to tiktu galā, birokrātiem vajadzēs pielikt vairāk pūļu. Bet tas jau ir pretrunā ar vienu no šās teorijas pamatprincipiem – birokrāti tiecas samazināt sava darba apjomus.

Tomēr birokrātiem  nevar pārmest publiskā sektora pieaugumu. Autors nepiekrīt ciniskajam uzskatam, ka aģentūru vienīgais rūpests ir to budžeta apjomu palielināšana. Bet arī nepiekrīt naivajam viedoklim, ka tām rūp vienīgi tām konstitucionāli un likumīgi uzticēto uzdevumu pildīšana. Autors uzskata, ka patiesība ir kaut kur pa vidu starp šiem abiem apgalvojumiem, prezentē reālistisku viedokli par birokrātiju[15].

Nobeigums.

          Savā darbā “The Politics of Bureaucracy” B. Guy Peters plaši analizē birokrātiju dažādu ārējo faktoru kontekstā – likumdošanas, izpildvaras, sabiedrības, kā arī pēta pašu birokrātiju – birokrātu pieņemšanu darbā, risina administratīvās struktūras problēmas utt. Autors prezentē reālistisku skatu uz birokrātiju, pētī tās pamatmērķus, izskaidro to vajadzības, pētī arī atsevišķo birokrātu mērķus un vajadzības, analizē birokrātiju kā sistēmas sastāvdaļu, nevis kā slēgtu, atsevišķu sistēmu, kā to dara racionālās pieejas un dabiskās pieejas pārstāvji – autors prezentē birokrātiju no sistēmpieejas viedokļa.

          B. Guy Peters pēta arī birokrātijas darba uzlabošanas iespējas, problēmas ar darbinieku pieņemšanu darbā publiskā sektora iestādēs, pētī arī birokrātiju ietekmējošo organizāciju – interešu grupu, politiskās partiju iespējas ietekmēt birokrātiju.

          Formāli birokrātija tikai realizē politiskos lēmumus. Taču īstenot politisko kontroli pār birokrātiju nav viegls uzdevums[16].

Bibliogrāfija.

1.     B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy”, Longman Publishers USA, 1995.

2.     Florence Heffron “Organization Theory & Public Organizations”, Prentice-Hall, 1989.

3.     “Ievads Politikā”, Zvaigzne ABC, 1998.

---

[1] Samuel Krislov,“Representative Bureaucracy”(Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1974), pp. 40-41.

[2] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 3.), Longman Publishers USA, 1995.

[3] “Ievads Politikā” (page 235.), Zvaigzne ABC, 1998.

[4] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 89.), Longman Publishers USA, 1995.

[5] “Ievads Politikā” (page 236.), Zvaigzne ABC, 1998.

[6] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 117.), Longman Publishers USA, 1995.

[7] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 65.), Longman Publishers USA, 1995.

[8] “Ievads Politikā” (page 235.), Zvaigzne ABC, 1998.

[9] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 225.), Longman Publishers USA, 1995.

[10] Florence Heffron “Organization Theory & Public Organization” (page 45), Prentice Hall, 1989.

[11] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 291.), Longman Publishers USA, 1995.

[12] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 26.), Longman Publishers USA, 1995.

[13] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 22.), Longman Publishers USA, 1995.

[14] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 23.), Longman Publishers USA, 1995.

[15] B. Guy Peters “The Politics of Bureaucracy” (page 34.), Longman Publishers USA, 1995.

[16] “Ievads Politikā” (page 236.), Zvaigzne ABC, 1998.