Administratīvi teritoriālā reforma: ieguvumi un zaudējumi

Mūsdienās reformas ir nepieciešamas, lai veiktu tālāku valsts attīstību, sniegtu tās iedzīvotājiem daudzveidīgākus un kvalitatīvākus pakalpojumus.

Administratīvi teritoriālās reformas īstenošana prasījusi 10 gadus un noslēgusies 2009. gadā ar pašvaldību vēlēšānām. Lai gan tā prasījusi lielu iedzīvotāju neizpratni par tās lietderību, jaunā vietējās pārvaldes iekārta darbojas jau gandrīz divus gadus. Šobrīd tiek diskutēts jau par tās ieguvumiem un trūkumiem. Šī darba ietvaros tiks apskatītas tikai dažas pozitīvās un negatīvās tendences.

Vēl jopprojām tālākā reformas gaita ir miglā tīta, jo novadi atdalās un  var mainīt robežās un daudzās lietās joprojām nav ieviestas skaidrība kā būtu jādarbojas. Reformas nozīmīgumu ietekmējis arī ieviešanas brīdis, kas sakrita ar finanšu krīzi pasaulē.

1. ADMINISTRATĪVI TERITORIĀLAIS IEDALĪJUMS LĪDZ 2009.GADA PAŠVALDĪBU VĒLĒŠANĀM

Katrā valstī un tās teritorijā ir izveidojušies dažādi teritoriālie iedalījumi vēsturisko, politisko un ekonomisko pārmaiņu rezultātā. Šiem iedalījumiem pa valstīm ir atšķirīgi nosaukumi (provinces, novadi, apriņķi, kantoni, lēņi u.c), teritorijas platība, iedzīvotāju skaits, ekonomiskais un sociālias potenciāls.

Visiem administratīviem teritoriāliem iedalījumiem (neatkarīgi no valsts) ir kopīga viena pazīme, to veidošana palīdz pārvaldīt valsti un sabiedrību kopumā, veidojot ciešāku saikni starp valsts varas centrālajiem orgāniem un tās iedzīvotājiem, tātad vietējās pašvaldības savā ziņā ir starpnieki starp augstākajām varas institūcijām un vietējiem valsts iedzīvotājiem.

Latvijas teritorija gadu simtiem dažādu iekarojumu rezultātā ir tikusi dalīta dažādos un atsķirīgos iedalījumos un bijušas dažādas pārvaldes iekārtas. Latvijas lielās teritoriālās vienības jeb kultūrvēsturiskie novadi (Kurzeme, Zemgale, Vidzeme un Latgale) atšķiras ar daudzveidīgu vēsturisko pieredzi un kultūras mantojumu, dzīves stilu, valodas īpatnībām, kas ņemtas par pamatu veidojot sīkāku teritorijas sadalījumu, bet nekad nav bijuši pārvaldes vienības.

Senākais zināmais administratīvais iedalījums Latvijā datējams ar 13.gs. Zemju teritorijas (senākās valstiskās teritorijas) bija iedalītas pilsnovados. Teritoriālā iedaIījuma ziņā tā laika administratīvajā sistēmā mazākā vienība bija ciems, kuru veidoja vairākas viensētas.  Raksturīga bija centralizētā vadība. [1]

Līdz pat Vācu ordeņa valsts bojāejai 16. gadsimtā latviešu, lībiešu un igauņu zemju oficiālais nosaukums bija Livonija, kas sastāvēja no 4 bīskapijām un Ordeņa valsts ar samērā lielu autonomiju. Sīkāk tās tika iedalītas komturejās, fogtejās.[2]

Līdz tā sauktajiem zviedru laikiem gan pilsētu, gan pagastu pašvaldībās apvienoja lēmējvaru, izpildvaru un tiesu varu, kur lielāko daļu pašvaldību funkciju pārņēma valsts administrācija. Ieviešot centralizētu borikrātiju daļu pašvaldību funkciju zviedru laikos pārņēma valsts administrācija. [3]

Polijas pārvaldes laikā no 16. – 18. gs. pastāvēja hercogistes (var pielīdzināt mūsdienu  kultūrvēsturiskajiem novadiem), provinces un strārastijas, pēdējās tika iedalītas sīkāk muižu zemēs un pagastos. [4]

No 19.gs. pastāvēja Krievijas impērijā reformu rezultātā izveidojusies pārvaldes sistēma, kas savas galvenās iezīmes saglabājā līdz pat 2009. gada jūlijam. Šājā laikā izveidojās Latvijas lauku pašvaldību iekārta. 

Kopš Latvijas valsts nodibināšanas 1918.gadā Latvijas reģionu politisko nozīmību noteica Latvijas Republikas Satversmes 3.pants, definējot Latvijas teritorijas sastāvu:” Latvijas valsts teritoriju starptautiskos līgumos noteiktās robežās sastāda Vidzeme, Latgale, Kurzeme un Zemgale.” [5]

Neatkarīgas Latvijas valsti iedalīja šādās administratīvajās teritorijās: apgabali, apriņķi, pagasti, pilsētas. 1917.gadā Latvija bija sadalīta piecos apgabalos – Rīga, Vidzeme, Kurzeme, Zemgale, Latgale.

1918. gada 4. decembrī pieņemtais „Latvijas pagastu satversmes pagaidu likums” atcēla kārtu pašvaldību principus un definēja pagastu kā teritoriālu pašvaldības vienību. Tas deklarēja vispārēju, vienlīdzīgu, tiešu, aizklātu un proporcionālu pašvaldības orgānu vēlēšanu principus.[6]

1924. gada 26. jūnija likums „Par Latvijas teritorijas iedalīšanu apriņķos” noteica, ka apriņķis ir atsevišķa pašvaldības un administratīva vienība un ka apriņķa pašvaldībā neietilpst pilsētas. Šis likums būtiski grozīja esošo apriņķu robežas. Rezultātā izveidojās 19 apriņķi. Ar pagastu administratīvo robežu grozīšanu saistītos jautājumus varēja ierosināt vietējie iedzīvotāji, pagastu pašvaldības vai pārraudzības orgāni (apriņķa vecākais, Iekšlietu ministrija). [7]

Pēc Latvijas aneksijas Padomju Sociālistisko Republiku Savienības (turpmāk PSRS) sastāvā 1940. gadā tradicionālais Latvijas administratīvi teritoriālais dalījums tika saglabāts. 1940. gada 25. augusta Latvijas Padomju Sociālistiskās Republikas (turpmāk LPSR) Konstitūcijas 14. pants noteica Latvijas iedalījumu 19 apriņķos un piecās republikas pakļautības pilsētās. Vēlāk apriņķu vietā tika izveidoti 58 rajoni (vēlāk šis skaits samazinājās uz 26). Rajoni tika veidoti tautasaimniecības teritoriālai plānošanai (apdzīvojuma regulēšanai) un pastiprinātai vietējās varas vadības kontrolei. [8]

Pirms Latvijas neatkarības pasludināšanas 1990. gadā Latvijas PSR laikā atbilstoši administratīvi teritoriālam iedalījumam bija šādas pašvaldības:

·        ciema Tautas deputātu padomes izpildkomitejas;

·        ciemata (pilsētciemata) Tautas deputātu padomes izpildkomiteja;

·        pilsētas Tautas deputātu padomes izpildkomitejas (republikas pakļautības vai rajona pakļautības);

·        rajona Tautas deputātu padomes izpildkomiteja.[9]

Pēc Latvijas neatkarības atjaunošanas administratīvajā iedalījumā notika nelielas pārmaiņas. Ciemu padomes tika pārdēvētas par pagastiem un ievērojami mainījās pašvaldību modelis un funkcijas. Laika posmā no 1990. gada  līdz 2009. gada pašvaldību vēlēšanām Latvijā bija šādas pašvaldības: republikas nozīmes pilsētas, rajoni, pilsētas, pagasti, arī atsevišķi novadi. 1992. gadā Latvijā bija 26 rajoni, 77 pilsētas, 487 pagasti un 25 pilsētu lauku teritorijas (kopā 564 vietējās pašvaldības).[10]

Pirms reformas uzsākšanas Latvijā bija liela valsts administratīvi teritoriālā sadrumstalotība, kurā eksistēja aptuveni 600 vietējās pašvaldības un 26 rajonu pašvaldības. Latvijā līdz reformas pabeigšanai pastāv arī ciemati un pilsētas ar lauku teritoriju. Ar atsevišķiem normatīviem aktiem ciemati pārveidoti par pilsētām, pagastiem vai novadiem. Latvijā bija vērojama nevienmērīga teritoriju attīstība.

2. ADMINISTRATĪVĪ TERITORIĀLĀ REFORMAS GAITA UN TĀS PAREDZĒTĀS IZMAIŅAS

Reģionālo vietējo pašvaldība struktūra un tiesiskā bāze ir atkarīga no katras valsts iekārtas formas. Mūsdienās izplatītākās ir unitāras un federatīvās valstis. Unitārām valstīm, kas ir arī Latvija un lielākajā daļā Eiropas Savienības valstis, raksturīga decentralizācija. Šajās valstīs daudzas centrālās varas funkcijas ir nodotas vietējām pašvaldībām. [11]

Latvijā bijušajai, esošajai un ieviešamajai publiskās varas organizācijai tiek piemērots šāds iedālījums: Eiropas Savienības, valsts, plānošanas reģions, rajona (apriņķa) pašvaldība, vietējā pašvaldība, pašvaldību asociācija, pašpārvalde.[12]

Kamēr pagasti bija pakļauti rajoniem un Rīgas rajoni Rīgas pilsētai saglabājās labas iespējas vadīt pašvaldības arī centrālajai varai. Sākumā pagastu un rajonu pilsētu  un rajonu kompetences netika pietiekami nodalītas. Šī neskaidrība kļuva par vieno no būtiskākajām faktoriem arī pašvaldību reformas sākotnējā darbībā. Reforma būtībā nozīmē lielus pārkārtojumus, esošā daļēja aizstāšana ar jaunu vai likvidāciju. Pirmās iezīmes par reformu parādījās 1992.gadā.

1993.gadā valdībā pieņemtajā Pašvaldību reformas koncepcijā paredzēja administratīvi teritoriālās reformas īstenošanu. 1998.gada 21.oktobrī tika pieņemts Administratīvi teritoriālās reformas likums, kura mērķis bija izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, kas nodrošinātu kvalitatīvu pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem, tajā tika noteikts, ka pagastu pašvaldības brīvprātīgi var apvienoties novados. [13]

Likums un tam sekojošie normatīvie akti noteici tālāko pašvaldības reformas virzības gaitu, kas paredzēja izpēti, pagastu un pilsētu teritorijas apvienošanas projektu sagatavošanu un to īstenošanu. Sākotnēji bija paredzēts, ka vietējo pašvaldību adminitratīvi teritoriālā reforma tiks īstenota līdz 2005. gada marta vēlēšanām, bet biežo valdības maiņu dēļ tā tika atlikta.

Latvijas Republikas Saeima 2008.gada 18.decembrī pēc daudzus gadus ieilgušām politiskajām diskusijām galīgajā lasījumā pieņēma Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu, kas nosaka, ka Latvijā būs 109 novadi un 118 pašvaldības un iedala šādās administratīvajās teritorijās:

1) apriņķos – sastāv no vietējo pašvaldību administratīvajām teritorijām, apriņķu pašvaldību izveidošanu nosaka īpašs likums;

2) 9 republikas pilsētās;

3) 109 novados -a pvienojoties pagastiem, pilsētām vai pagastiem un pilsētām, un kurā ir viena vietējā pašvaldība. [14]

Administratīvi teritoriālās reformas likuma grozījumi paredzēja, ka vietējo pašvaldību reforma tiek īstenota līdz 2009. gada pašvaldību vēlēšanām. Lai sekmētu pašvaldību apvienošanos un jauno novadu infrastruktūras attīstību, pašvaldībām tika piešķirti finanšu līdzekļi no valsts budžeta (200 tūkstoši latu par katru novadā apvienojušos teritoriālo vienību). Līdz 2009. gadam tika veikta vairāku pašvaldību apvienošanās jaunos novados. Daži pagasti mainīja nosaukumu un pārtapa par novadiem unvietējo pašvaldību skaits Latvijā katru gadu mainījās.

Saskaņā ar likumu republikas pilsētu raksturo šādas pazīmes:

• pilsētai ir attīstīta komercdarbība, transporta un komunālā saimniecība, kā arī sociālā infrastruktūra;

• pilsētai ir nozīmīgs kultūras iestāžu komplekss;

• pilsētā ir ne mazāk par 25 tūkstošiem pastāvīgo iedzīvotāju.[15]

Savukārt attiecībā uz novadu izveidošanu likums paredz šādu noteikumu ievērošanu:

• novada teritorija ir ģeogrāfiski vienota, un tajā ir lauku teritorijas un apdzīvotās vietas;

• novada pašvaldība nodrošina likumā noteikto funkciju izpildi;

• novada teritorijā ir ne mazāk par 4000 pastāvīgo iedzīvotāju;

• novada teritorijā ir ciems, kurā ir vairāk par 2000 pastāvīgo iedzīvotāju, vai pilsēta;

• attālums no ikvienas apdzīvotās vietas novadā līdz novada administratīvajam centram nepārsniedz 50 kilometrus, un ceļa infrastruktūra ir piemērota nokļūšanai līdz novada administratīvajam centram;

• ir nodrošināta optimāla novada teritorijas izveidošana, ņemot vērā blakusesošo pašvaldību intereses un vēsturiskos sakarus.[16]

Ar 2010. gada grozījumiem Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā novados, kur viena no bijušajām administratīvajām vienībām bija pilsēta ar lauku teritoriju, šīs teritorijas ir sadalītas divās vienībās – pilsētā un pagastā.[17]

Administratīvi teritoriālās reformas koordinēja speciāli izveidota Administratīvi teritoriālās reformas padomi, kuras sastāvā vienādā skaitā ietilpst Latvijas Pašvaldību savienības un valsts pārvaldes institūciju pilnvaroti pārstāvji.

Šobrīd administartīvi teritoriālā reforma vēl turpinās, jo nav pieņemts speciālais likums, kas paredz apriņķu izveidi.

3. IEGUVUMI UN TRŪKUMI NO PAŠVALDĪBAS REFORMAS ĪSTENOŠANAS

Lai gan šī reforma tiek vērtētāta divējādi, tai ir gan pretinieki, gan atbalstītāji. Kā arī daudz tika un tiek spriests par tās lietderību un ieviešanas motīviem. Tai ir vērojamas arī pozītīvas un negatīvas sekas.

Līdz 2009. gada 1. jūlijam pastāvošajā administratīvi teritoriālajā iedalījumā kopumā pastāvēja 548 pašvaldības. Reformas rezultātā samazinājās pašvaldību skaits un tika paredzēta pašvaldības līmeņu pārvalde vietējās varas (atbilstoši Eiropas vietējai pašvaldību hartai) decentralizācijai un demokrātijai, kas vietējos iedzīvotājus ciešāk sasaita ar varas institūcijām.

2010. gads bija pirmais pilnais gads pēc administratīvi teritoriālās reformas. Šobrīd turpinās diskusija par otrā līmeņa pašvaldību reformas nākamo posmu jeb par apriņķu izveidi, taču šis jautājums vēl nav izlemts.

Arī pēc administratīvi teritoriālās reformas pašvaldības iedzīvotāju skaita un teritorijas ziņā ir ļoti dažādas. Daļā novadu iedzīvotāju skaits nepārsniedz četrus tūkstošus. Sociālekonomisko rādītāju, budžeta rādītāju un arī teritorijas attīstības ziņā liecina, ka mazajiem novadiem rādītāji ir vājāki, savukārt lielajiem novadiem tie atšķiras pa reģioniem. Labāki sociālekonomiskie rādītāji ir novadiem, kuri atrodas ekonomiski spēcīgāko republikas pilsētu, īpaši Rīgas, tuvumā un kuru sastāvā ir vidēji lielās pilsētas – reģiona nozīmes attīstības centri. Tas apliecina, ka pašvaldību sociāli ekonomiskos rādītājus būtiski ietekmē infrastruktūras un pakalpojumu pieejamība, darbavietas un to dažādība publiskajā un privātajā sektorā.[18] Tas liecina, ka administratīvi teritoriālās reformas mērķis par attīstības līmeņa izlīdzināšanas iespēju nav sasniegts un iespējams arī netiks sasniegts tuvākajā laikā.

Pašvaldību reformā izveidojušies centri un nomales. Pēc reformas centri saņem vairāk naudas nekā perifērija un tādēļ rodas domstarpības.

Latvijā nav vairs mazo pašvaldību, bet katrā pagastā ir pārvalde, un centrā ir pietiekami liels centralizētais aparāts, lai apkalpotu pārvaldes.Tā kā viens no reformas mērķiem bija administratīvo tēriņu mazināšana, tad pēc notikošā novērojumiem apkārt, tas ir pilnīgs absurds, jā pagastu pārvaldēs ir mainījies cilvēku skaits, bet tikai tā rezultātā, ka tie pārgāja strādāt uz novada pašvaldību.

Līdz ar jauno teritoriālo iedalījumu pieaug politisko partiju līdzdalība pašvaldībās, pašvaldību problēmas ieņems augstāku vietu politisko partiju programmu sarakstos.

Kā pozitīvu tendenci var minēt kultūras jautājumu risināšanu un ceļu uzturēšana. Kā problemātiskākās jomas veselības aprūpes jautājumus, bezdarba mazināšanu un izglītības jautājumu risināšanu, jo slimnīcas u.c. veida veselības aprūpes iestādes atrodas daudz tālāk un pat citos novados.

SECINĀJUMI UN PRIEKŠLIKUMI

Administratīvi teritoriālā reforma kopumā noritēja lēni un tā turpinās vēl šodien, jo vēl nav pieņemts likums par apriņķu izveidi. 2009. gadā līdz 1. jūlijam Latvijā vēl pastāvēja administratīvi teritoriālais iedalījums, kas pamatā bija iepriekšējais, pēc Latvijas neatkarības atgūšanas mantojumā saņemtais iedalījums ar visai nelielām pārmaiņām.

Novadi pārņēma skolu valdes, sāka nodarboties ar sabiedriskā transporta pārvadājumiem savā teritorijā, uztur to teritorijā esošās slimnīcas, sociālās aprūpes iestādes, kā arī pārņēma atbildība par rajona padomes kredītsaistībām.

Lai gan reformas īstenošana ilga 10 gadus, tās galarezultāts bija sasteigts un turpmākjās darbībās ar to saskarās arī pašvaldības, tāpēc pastāv domstarpības par tās lietderību.

Pašvaldību reforma tika realizēta krīzes laikā, tāpēc šobrīd ir samērā grūti spriest par tās ieguvumiem, jo cilvēkiem ir reizēm ir grūti atšķirt pasliktinājumus no krīzes un reformas, piemēram, slimnīcu likvidēšana, autobusu reisu samazināšana un skolu slēgšana radīja grūtības pašvaldību iedzīvotājiem.

LITERATŪRAS SARAKSTS

1.                 Latvijas Republikas Satversme (pieņemta 15.02.1922)// Latvijas Vēstnesis.- Nr.43 (1993, 1. jūlijs).

2.                 Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums (pieņemts 18.12.2008)// Latvijas Vēstnesis. - Nr.202  (2008, 30.decembris).

3.                 Administratīvi teritoriālās reformas likums (pieņemts 21.10.1998.)// Latvijas Vēstnesis. – Nr. 322/325 (1998, 30. oktobris).

4.                 Latvijas valsts un tiesību vēsture: Palīgs studiju kursa apguvē. – P&K, 2000. – 117 lpp.

5.                 Pūķis M. Pašu valdība:Latvijas pašvaldīb pieredze, idejas un nākotnes redzējums.-Rīga:Latvijas Pašvaldību savienība, 2010.-512 lpp.

6.                 Alkens Ibs. Vietējo pašvaldību attīstības virzieni/no angļu val. tulkojusi V. Broka.- Rīga, 2000.- 63lpp.

7.                 Latvija. Pārskats par tautas attīstību 2004/2005: Rīcībspēja reģionos/ galv.red. A.Zobena. – Rīga: ANO Attīstības programma, LU Sociālo un politisko pētījumu institūts, 2005. - 148 lpp.

8.                 Reģionu attīstība Latvijā 2009/ zin. red. E. Vanags. – Rīga: Valsts reģionālās attīstības aģentūra, 2010. – 43 lpp.

---

[1] Latvijas valsts un tiesību vēsture: Palīgs studiju kursa apguvē. – P&K, 2000. – 9.- 10. lpp.

[2] Turpat – 38., 47. lpp.

[3] Pūķis M. Pašu valdība:Latvijas pašvaldīb pieredze, idejas un nākotnes redzējums.-Rīga:Latvijas Pašvaldību savienība, 2010.-23. lpp.

[4] Latvijas valsts un tiesību vēsture: Palīgs studiju kursa apguvē. – P&K, 2000. – 83.. lpp.

[5] Latvijas Republikas Satversme (pieņemta 15.02.1922)//Latvijas Vēstnesis Nr.43, (1993, 1. jūlijs).

[6] Vadlīnijas dokumentu digitalizācijai valsts arhīvos: Vienotās valsts arhīvu informācijas sistēmas izstrādes un ieviešanas 2.kārta.-Rīga: Valsts aģentūra „Kultūras informācijas sistēmas, 2010. – 44.-46. lpp.

[7] Turpat – 44. – 46. lpp.

[8] Latvija. Pārskats par tautas attīstību 2004/2005: Rīcībspēja reģionos/ galv.red. A.Zobena. – Rīga: ANO Attīstības programma, LU Sociālo un politisko pētījumu institūts, 2005. – 22. lpp.

[9] Vadlīnijas dokumentu digitalizācijai valsts arhīvos: Vienotās valsts arhīvu informācijas sistēmas izstrādes un ieviešanas 2.kārta.-Rīga: Valsts aģentūra „Kultūras informācijas sistēmas, 2010. – 48.,51. lpp.

[10] Turpat – 23.lpp.

[11] Alkens Ibs. Vietējo pašvaldību attīstības virzieni/no angļu val. tulkojusi V. Broka.- Rīga, 2000.- 3.lpp.

[12] Pūķis M. Pašu valdība:Latvijas pašvaldīb pieredze, idejas un nākotnes redzējums.-Rīga:Latvijas Pašvaldību savienība, 2010.- 23. – 24.lpp.

[13] Administratīvi teritoriālās reformas likums (pieņemts 21.10.1998.)// Latvijas Vēstnesis. – Nr. 322/325 (1998, 30. oktobris).

[14] Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums (pieņemts 18.12.2008)// Latvijas Vēstnesis. - Nr.202  (2008, 30.decembris).

[15] Turpat

[16] Turpat

[17] Turpat

[18] Reģionu attīstība Latvijā 2009/ zin. red. E. Vanags. – Rīga: Valsts reģionālās attīstības aģentūra, 2010.